■　金研

    5月20日，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》规定，“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。5月21日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，在十省市试点地方政府债券自发自还。

    我国地方政府自行发债试点始于2011年，此后迄今，每年均会制定当年的试点办法。同此前相比，本次《办法》的主要调整有如下几点。

    首先，偿还模式变更。从文件名称的变更（从以往的“自行发债”转变为本次的“自发自还”）即可看出，本次《办法》的最大变化，在于由过去的“由地方自行组织发行＋由财政部代办还本付息”试点，转变为“由地方自行组织发行＋由地方自行还本付息”试点。从形式上确立了地方政府信用主体的地位，明确了地方政府对于承担风险和偿还债务的完全责任。而以前试点地方债均由财政部代发，本质是由国家作为信用主体。

    其次，发行期限延长。由2013年的3、5、7年（单一期限本地区占比不超过50%）变为本次《办法》的5、7、10年（比例为4：3：3）。由于地方政府发行债券融得资金主要投放于基础设施或公共服务设施建设，项目建设周期和投资回收期较长，短期内难以产生还本付息的足够现金流。因此，延长发行期限，有利于地方政府债券融资期限同投资项目现金流分布的匹配，减轻其偿债风险。

    再次，试点地区数量增加且结构更为多元化。试点地区由2013年的6个扩至本次《办法》的10个，系在地方政府自行发债试点中首度引入位于中西部经济欠发达地区的省份，发债试点主体的资质分层更为明显。

    最后，对信用评级和信息披露要求增强。本次《办法》强制要求试点地区“按照有关规定开展债券信用评级”，接受外部评级并及时进行信息披露，这将为地方政府债券的市场化运作做必要铺垫。

    从长期来看，地方政府市场化发债机制的建立，还可有效解决我国地方财政面临的两个现实问题。一是解决地方政府财政软约束问题。地方政府债从国家信用向地方政府信用的切换，有助于形成市场化的地方政府债收益率曲线，不仅其同同期限同时期国债之间会形成合理的信用利差，财力资质不同的地方政府所发行的地方政府债、以及同一地区的地方政府债和城投债之间也会形成差异化的信用利差。一旦低等级城投债出现实质性违约，刚性兑付预期被打破，财政软约束问题的解决将得到突破性进展。另一方面，地方政府融资被限额控制，本身也将有助于将软约束变为硬约束。二是改善地方政府土地财政现状，减少地方政府收入对于土地资源的过度依赖，避免房地产调控陷入“先调控后又伸手救市”的不良循环。

    但是，就本次《办法》来看，一是地方政府自发自还债券的试点地区较少，仅有10个；二是债券发行额度较小，仅占本年地方债发行总规模的27%；三是地方政府债的非市场化发行行为尚难绝迹，即地方政府、承销商和投标方达成某种“默契”，导致中标利率低于国债；四是受到我国现行财政体制的约束，地方财政信用很难在实质上实现同中央财政的分离，即便从形式上确立了地方政府的完全责任，也很难在短期内改变市场对其“近似国家信用”的预设。因此，本《办法》对近期债券市场的影响尚待观察。