■　本报记者　张小雅

    在这个土地拍卖市场转入冰点的盛夏，试点地方债自发自还的消息无疑是那场最终等待的东风。5月21日，财政部发布消息，经国务院批准，即日起上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。

    进入5月，多个城市遭遇土地市场的转冷。截至25日，北京土地市场仅成交4宗多功能地块，土地成交金额为58.45亿元，比上月的302.63亿元大幅减少了80.7%。土地交易量萎缩的同时，5月份北京土地市场在供应方面也出现下滑。我爱我家研究院数据显示，5月份北京市场仅挂牌一宗工业用地，除此之外没有住宅地块入市。二线城市情况更不乐观，南京、沈阳多个城市遭遇宅地流拍。

    一方面是土地出让收入的逐步减少，另一方面是继续进行的城镇化建设，在地方政府举债受到限制的情况下，资金问题日益突显。社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌在接受媒体采访时曾强调，当前城镇化建设的高峰期，仅靠地方政府的税收收入和转移支付，难以完全满足基础设施投资的资金需求。我国现行的预算法又不允许地方政府出现赤字，地方政府通过债务筹集资金的渠道并不通畅。通过出让国有土地使用权获取收入，就成为地方政府筹集基础设施建设资金的重要渠道。

    今年年初由各级官方统计机构汇总的一份数据也许更能显示问题。23个省份的审计机构给出了截至2012年底“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的具体数值或可供测算的相关项数值。该数值反映了土地财政在地方债中的比重，也反映了地方政府对土地财政依赖的程度。《报告》显示，从土地财政依赖度来看，排名前5位依次为浙江、天津、福建、海南、重庆。浙江省以66.27%排名第一，天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，有2/3的份额要靠卖地来偿还。即便是占比最小的三个省份，分别是甘肃（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%），也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。这也是在过去5年来，地方融资平台规模迅速膨胀的重要原因。

    然而土地总有卖不动的一天，就像今日的情况。此次地方政府自主发债的开闸，就被看做中央“修筹资之明渠堵借债之暗道”的重大举措，亦被市场解读为能够有效解决地方政府土地财政问题的先河之举。现实中，土地财政出现的根本原因是地方政府财权与事权不匹配造成的，即税收制度的问题，与“自主发债”关联并不大。“发债是在财政收入与支出有缺口时候的临时举措，而缺口来自于财政预算的问题，所以关键在于事权与财力的匹配，地方政府的长期收入应该在税收改革上下功夫，比如房产税的实施。”经济学者刘杉指出，房产税应该是一种财产税，与现行沪渝两地实行的有根本区别，“沪渝两地只是对增量房征收，但房产税本质是财产税，应该面向所有存量房屋征收。在现实执行中，需要考虑70年产权的问题，而且购房人在购房时都已经缴纳过土地使用税，在房产税中应予以减免。”

    虽然房产税的推进正在相关部委的研究中，税收归属尚无明确界定，但由于土地的国有性质，地方政府代表国家所有，目前土地出让金的收入是全部归属地方的。由此推断，房产税归属地方的可能性也较大。刘杉预期，只要（房产税）归属地方，地方就有动力征收，由此才可摆脱对于高价卖地的依赖。“房产税是按照市价来征收，只要房价不出现断崖式下跌，地方政府的收入是可以得到有序持久保障的。”

    由此看来，自主发债并不能保证地方财力的一劳永逸，发债只能弥补临时性缺口，而不能成为“过日子”的常态。从现有试点发债的投资方向来看，多以地市级以下的基础建设、交通设施还有（准）公益性项目为主。尽管《办法》表明，此次发债以五年、七年、十年的中长期债券，按照4:3:3的比例分布。但是基础设施投资成本高，回报周期长，多超过了10年，地方政府应在拿出部分资本金的情况下，再以发债形式筹资方比较妥当。

    而在地方债自发自还试点中的另一个隐忧就是信用评级体系的薄弱。刘杉认为，目前我国信用评级体系建立较为滞后，缺乏竞争。在职业规范中既没有法律约束，也没有道德监督，其评级结果的客观性和公正性容易受到质疑，是目前试点自行发债的软肋。