4月18日，审计署公布《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》，发现5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154亿元；纠正违规举债、违规担保等问题金额606亿元；促进8家重点商业银行制定完善制度43项，通过收回违规发放的贷款等方式整改问题金额175亿元。地方政府隐性债务问题仍层出不穷。为遏制地方政府隐性债务增长，3月28日，财政部专门印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），首次从国有金融企业角度，规范其对地方政府、参与地方建设的国有企业（含城投公司）的融资行为。

■　郑葵方

23号文主要内容

23号文本质上是要坚决打消金融企业的政府兜底“幻觉”，对国有金融企业的要求如下：

1．明确四条红线。要求除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任；不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。

2．按照“穿透原则”加强融资主体的资本金审查，确保来源合法合规，满足规定的资本金比例要求。

3．严格按照市场化原则提供融资。

4．禁止要求地方政府担保兜底。

5．配合整改时不得盲目抽贷、压贷和停贷。在整改地方政府违法违规举债担保等问题的存量项目时，不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险。

6．对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。

7．如果国有金融企业违反23号文，财政部将下调国有金融企业的评价等级，并要求其他金融企业参照执行。

23号文的影响

1.23号文对各类金融企业影响各异。金融企业的监管机构为银保监会和证监会。目前，财政部与中央汇金公司为一致行动人，他们绝对控股工农中建四大国有银行和国家开发银行，是交通银行的第一大股东，是光大银行和中信银行的实际控制人。截至2017年末，此7家银行总资产占商业银行总资产的56%，因此23号文对国有金融企业约束力较强。但对地方国有金融企业和非国有金融企业而言，若没有后续监管机构的配合，则约束力可能较弱。

2．国有金融企业对城投平台公司贷款或将下降。23号文强调，针对城投公司债务，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由企业作为独立法人负责偿还，不得明示或暗示政府信用支持。但综合考虑2018年基建支出与财政压力，完全依靠PPP、地方政府债券和专项债还不能完全满足地方政府融资需求，且目前诸多平台存续债务较多，短期内与政府往来账款难厘清，因此预计国有金融企业对这类贷款将明显萎缩，但不能完全消除。

3．地方政府债券融资规模将居高难下，金融企业支持地方政府债券发行的压力增大。23号文从国有金融企业的角度封堵地方政府融资的全部“后门”，地方政府债券是唯一允许的“正门”。根据财政部数据，2018年全国地方政府债务限额为209,974亿元。截至2018年3月末，全国地方政府债务余额166,101亿元；其中，地方政府债券149,643亿元，非政府债券形式存量政府债务16,458亿元。因此，如果融资需求挤出到地方政府债券，今年后三个季度地方政府债券净融资规模在限额内最大为43,873亿元，加上到期量8,389亿，发行规模可高达52,263亿元，预计今年地方政府债券的实际发行量将为4万亿至5万亿，规模仍然较大。金融企业对地方政府的正规金融支持将从贷款让位于地方政府债券投资，支持地方政府债券发行的压力明显增加。

4．城投债相对普通信用债的行业利差将走扩，中低等级较高等级的等级利差将明显拓宽。财政部23号文的重点是剥离地方政府和城投平台公司信用。今年因金融监管加强，城投平台显著依赖的非标如信托和委托贷款等表外融资渠道明显收缩，国有金融企业对其贷款减少，城投平台再融资压力为有史以来最大，城投债相对普通信用债的行业利差将走扩。高等级城投债由于本身信用资质好，相对普通信用债的行业利差拓宽幅度有限。因各级政府和监管机构对城投债务打破刚兑的容忍度有所提高，局部爆发城投公司债务违约风险的概率上升，预计未来中低等级的城投债将不得不提高发行利率，以弥补投资者的信用风险溢价，较普通信用债的行业利差和较高等级城投债的等级利差将明显拓宽。如果出现城投公司实质违约，将对城投债尤其是中低等级的估值产生较大的负面影响。

23号文出台后两周，城投债周发行量和发行只数较前期大幅下降，虽有清明假期因素，但整体发行量收缩趋势明显，或与政策出台后债券发行管理部门进一步规范平台企业发债信息披露要求等有关。从发行利率看，AAA级城投债加权平均发行利率在文件出台后首周上行超40BP，随后市场情绪逐渐转稳，在资金面宽松行情下受需求推动转而大幅下行；AA级发行利率则整体维持高位。目前，AAA级城投债与普通信用债的利差尚无显著抬升，但AA级城投债各期限与普通信用债的利差已小幅走扩2-9BP。预计未来融资平台债券发行审批及信息披露将更为规范透明，发行定价将更充分反映企业自身资信实力，城投债信用利差将继续呈现分化态势。

（建行金融市场部市场研究处）