自巴塞尔委员会于1988年7月正式发布《关于统一国际银行资本计量和资本标准的协议》(巴塞尔协议I)以来，巴塞尔新资本协议历经从巴塞尔协议I到巴塞尔协议Ⅱ再到巴塞尔协议Ⅲ的漫长变化。

如果说巴塞尔协议I最大的贡献是提出资本监管理念，统一了国际银行监管标准，那么巴塞尔协议Ⅱ的重要贡献除了引入风险敏感的资本计量方法外，最重要的就是建立了三大支柱的核心监管框架和全面风险管理理念。三大支柱包括最低资本充足率要求（第一支柱）、外部监督检查（第二支柱）和市场约束（第三支柱）。其中，第二支柱包含内部资本充足评估程序（ICAAP）和监管复核与评估机制（SREP），内部资本充足评估程序是第二支柱的核心。通过银行主导的ICAAP和监管机构主导的SREP来建立监管机构和银行间的对话和反馈机制，从而合理确定覆盖单家银行全部重要风险所需要的差别化资本要求，这对银行的内部治理机制和能力建设提出了很高的要求。要真正落实这些监管原则，银行需要构建一套与自身管理水平相适应的评估机制和方法论，对自身所面临的整体重要风险水平、风险管理状况以及与资本的匹配程度进行充分评估，建立风险与资本统筹兼顾的管理体系，持续推动内部资本充足评估的综合能力建设，确保在正常和压力市场环境下持续保持与自身风险状况、管理水平相适应的资本水平。

第二支柱监管要求的历史沿革

第二支柱的概念并不是巴塞尔协议诞生之初就有的，从发展历程来看，其经历了一个监管理念不断深化、监管内容不断丰富、监管方法不断完善的过程。

20世纪90年代以来，在全球范围内，银行业的经营环境发生了深刻的变化。经济金融全球化、金融市场自由化的加快发展，加上新技术的广泛运用，一方面使得金融市场间的联系日益紧密，另一方面也使得银行业务日趋多元和复杂。这些因素的共同作用，导致金融体系的波动性不断增加，对银行而言，信用风险、市场风险之外的风险威胁日益不可忽视。东南亚金融危机的爆发，巴林银行、大和银行的倒闭，使人们进一步认识到，银行面临的不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险，信用风险、市场风险、操作风险和其他各种风险互相交织、共同作用才是真实的威胁。在这一背景下，巴塞尔协议I风险覆盖范围的局限性越发突出，对其进行修订的呼声也越来越高。1997年9月，巴塞尔委员会推出了《有效银行监管的核心原则》，开始确立全面风险管理理念，提出涉及银行监管7个方面的25条核心原则，为新协议的全面深化留下了宽广的空间。

从1998年开始,巴塞尔委员会开始着手修改资本协议的工作，2004年6月正式发表了《统一资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》，即巴塞尔协议Ⅱ，构建了三大支柱的资本监管框架，第二支柱的概念正式提出。

总体来看，第二支柱具有以下几个主要特点：一是突出了全面风险管理理念。巴塞尔新资本协议认识到，除了第一支柱三大风险外，银行还面临一系列可能会给银行带来财务或非财务的不利影响，进而导致银行的收益、利润、偿付能力或业务可持续性下降的重要风险。因此对于未能纳入第一支柱的各类重要风险，如集中度风险、银行账户利率风险、流动性风险、声誉风险、战略风险以及其他重要风险应当统一纳入第二支柱进行管理。二是更加强调治理架构和流程的完善。第二支柱更侧重于风险治理和资本管理的定性要求，着眼于如何通过完善的治理架构和流程对风险进行全面管理，并确保银行的资本水平能够在整体上与其风险轮廓相适应。三是建立银行和监管的对话机制，实施差异化和动态化的第二支柱要求。第二支柱不是简单地满足监管合规，而是更加强调持续性的对话机制：银行定期针对当前面临的风险开展内部资本充足评估，监管方则定期进行监督检查，并根据各家银行不同的风险和管理状况，在第一支柱的基础上确定差异化的第二支柱资本要求。因此第二支柱资本要求是差异化的、动态变动的。四是强调在不同市场情况下的持续资本达标。这里面有两层含义：一方面，强调的是持续的资本达标。因此银行不应仅仅满足于现有时点的资本充足率达标，还应通过资本规划和年度资本充足率计划等的制定，确保在3～5年内资本也能够持续达标。另一方面，强调在不同市场环境下的资本达标。银行除了要在正常的市场情况下满足资本要求，还应该通过严格和前瞻性的压力测试，保证银行在危机情况下也能够实现资本达标，同时制定应急方案和一系列应对措施，保有充足的资本来抵御潜在风险。

我国推行第二支柱的历程

与国际监管经验相似，我国对第二支柱监管要求的推行也有一个循序渐进的过程。2004年，银监会出台了《商业银行资本充足率管理办法》，开始建立以巴塞尔协议I为基础的审慎资本监管制度，此时第二支柱监管要求的概念尚未提出。此后十多年来，银监会积极运用资本监管手段，发布一系列实施巴塞尔协议的监管规章制度，指导国内商业银行强化风险治理、改进资本计量和风险管理工具、提升全面风险管理能力，第二支柱要求逐步开始纳入监管框架，并不断得到完善。

2007年，银监会发布了《中国银行业实施新资本协议指导意见》，明确新资本协议实施的总体思路、范围、路线图和工作措施, 鼓励大型商业银行实施巴塞尔新资本协议，推动银行增强全面风险管理能力，提升资本监管有效性。该意见明确要求实施新资本协议的银行应建立稳健的内部资本评估程序，设立内部资本目标，并制定保持资本水平的战略，资本应覆盖所面临的全部实质性风险。此后，银监会陆续发布了一系列相关监管指引，其中《商业银行资本充足率监督检查指引》阐述了商业银行开展内部资本充足评估以及监管机构进行监督检查的相关要求，提出“实施资本充足率监督检查的目标是推动商业银行完善风险管理体系和控制机制，实现资本要求与风险水平和风险管理能力的密切结合，提高商业银行抵御风险的能力”，可视作第二支柱监管在中国落地的雏形。

2012年，银监会制定下发了《商业银行资本管理办法(试行)》，全面建立了与巴塞尔协议Ⅲ接轨的资本监管制度，构建了适度前瞻、反映国情、与国际标准接轨的资本监管新框架。其中，第二支柱监管思路在前期监督检查指引的基础上进一步清晰，将“商业银行内部资本充足评估程序”单列章节，分别对一般规定、治理结构、风险评估、资本规划、监测和报告进行了完整阐述，将资本管理嵌入全面风险治理架构，并按照“资本计量的准确性和资本管理的稳健性”同等重要的原则，在第二支柱框架下，对国内银行现阶段所面临的特殊风险提出特定资本要求，既增强了监管资本要求的审慎性，又保持政策灵活性。

建设银行第二支柱建设情况

巴塞尔协议对第二支柱建设仅提出原则性要求，各国在第二支柱实施过程中的具体方法论不尽相同，总体来看尚未形成有普遍共识的评估方法。建设银行自2009年开始启动内部资本充足评估项目，2012年由董事会审议通过了《内部资本充足评估管理办法（试行）》等一系列规章制度，2013年开始以新资本管理办法实施为契机，正式启动内部资本充足评估程序及报告编制工作。近年来，建设银行通过对巴塞尔协议精神、国内外监管要求以及同业实践的深入研究和不断摸索，初步形成了一套既符合监管要求又能满足内部管理实践的内部资本充足评估方法论，涵盖了治理架构、风险评估、资本规划、压力测试、应急管理、监测报告以及内控评价等一系列管理环节，全面风险管理和资本管理体系进一步得到完善。

第一，建立完善的治理架构和管理流程。完善的管理框架和制度体系是保证内部资本充足评估的基础和前提。在第二支柱建设之初，建设银行就十分注重完善治理结构和管理框架，目前已形成由董事会、监事会、高级管理层、总行各部门、各分支机构和附属机构组成的内部资本充足评估的组织体系，治理结构较为完善，管理责任基本明确，工作流程较为清晰，运行整体有效。董事会承担内部资本充足评估的主要责任，对重要资本和风险管理制度、中长期资本规划、内部资本充足评估报告等进行审议，定期听取高管层汇报。监事会对董事会及高级管理层在资本管理中的履职情况进行及时监督评价。高级管理层根据全行发展战略和风险偏好，具体组织实施资本管理工作、落实各项监控措施。总行相关部门、分支机构及附属机构具体负责内部资本充足评估程序的执行和落实。同时，为推动第二支柱的规范化管理，建设银行自2012年起着手进行相关制度建设，陆续出台了包括《内部资本充足评估程序管理办法》《全面风险管理办法》等一系列制度规定。此外，针对第二支柱下的银行账户利率风险、流动性风险、战略风险及声誉风险等各主要风险，建设银行分别制定了专门的风险管理办法，在第一支柱三大风险的基础上，将银行面临的其他主要风险纳入规范管理范畴，明确了各类风险的管理原则、管理流程和工作组织等，搭建了完整的第二支柱制度体系。

第二，定期开展全面风险评估工作。全面风险评估对建设银行日常经营中所面临的主要风险进行分析识别，并对风险水平和风险管理能力进行评估。在推进实施资本计量高级方法的过程中，建设银行对第一支柱三大风险的计量能力和管控能力得到显著提升，初步形成国际化的经营与风控体系。在此基础上，建设银行于2012年开始建立全面风险评估方法，将第一支柱三大风险、第二支柱主要风险及业务经营中所面临的其他主要风险纳入评估体系，全面反映风险轮廓，并前瞻性地评估在压力情况下的风险变化情况。从几年的运行情况看，建设银行的主要风险评估不仅已基本满足监管要求，在提升内部风险管理能力方面也起到积极的作用，通过评估工作摸清了全行风险管理的基本情况，并为加强管理着力点找到了方向。当然也应该意识到，风险评估的道路仍然任重道远，特别是对第二支柱主要风险而言，未来随着风险计量和管理水平的进步，有必要在实践中逐步优化风险评估方法，精确、客观反映风险状况，逐步建立既能符合监管要求又能满足内部管理需要的风险评估体系。

第三，持续健全资本评估机制。有效的资本管理机制是驱动业务结构调整、平衡风险和收益的关键。在近年来开展内部资本充足评估程序的过程中，建设银行根据自身对内部资本充足评估理解的不断深化，在风险评估方法不断改进的基础上，持续完善相关方法论和流程，研究建立风险评估与资本评估有效衔接的途径。对资本充足的评估不仅仅局限于静态评估，同时更着眼于未来一段时期内的动态评估。结合业务战略、风险偏好及外部经营环境变化等因素，建设银行前瞻性地对未来三年的资本需求和资本供给进行预测和评估，同时年度资本充足率计划与年度业务计划保持有效衔接，合理制定内外部资本补充措施，确保资本水平持续满足监管要求和内部目标。经过多年的建设，建设银行资本评估机制不断完善，资本充足率在国内同业持续多年保持领先水平。

第四，不断完善压力测试方法。建设银行是国内较早开展压力测试的银行，目前已搭建了完整的压力测试管理框架，在同业中处于领先地位。根据监管要求和内部管理需要，建设银行不断深化对压力测试工具的实施和应用，包括建立压力测试系统、开发情景生成器、优化模型参数和方法论等，对不同风险类型、不同行业开展压力测试，风险覆盖范围涵盖信用风险、市场风险、银行账户利率风险、流动性风险等主要风险。同时，结合建设银行业务特点及监管政策调整，对房地产行业、进出口行业、理财业务等开展专项压力测试，对提高风险防范的敏感性和有效性起到积极作用。在内部资本充足评估框架内，建设银行在统一宏观情景下对各类主要风险开展整体压力测试，综合评估宏观经济出现不同程度下滑情景下各类主要风险的变化及对资产质量、盈利能力及资本充足率的综合影响，并基于测试结果预留压力测试资本要求。此外，为避免极端事件对资本充足率造成的冲击，确保资本充足率在任何时点持续满足监管要求，建设银行还制定了一系列资本应急行动方案，根据突发事件影响级别启动相应的处置预案。

第五，推行计量和评估结果的应用。内部资本充足评估结果只有在业务实践中得到充分应用，才能有效指导业务的发展，并检验评估的合理性和科学性。建设银行战略规划和计划的制订始终注重与资本规划紧密结合。在制订计划、安排各类资产的总量和结构中坚持资本约束，加快业务转型和结构调整。同时，为引导全行优化风险资产结构，提升资本回报率，实现资本集约式发展要求，建设银行在经济资本计量中始终注重与监管资本要求保持总体协调，通过透明化的配置机制和传导机制，贯彻落实总行政策导向,在保持经济资本总量新增适度的前提下，引导分行向资本集约型业务以及重点支持发展业务倾斜经济资本计划配置。

深化第二支柱建设的思考

第一，第二支柱实施需要银行上下达成共识、协同推进。内部资本充足评估程序是一项长期的系统性工程，是银行管理能力的综合体现，需要银行上下形成合力共同推进。这项系统性工程覆盖范围很广，涉及战略规划、风险偏好、各类风险识别和评估、压力测试、资本规划以及实施应用等多个管理职能，需要在银行的不同层级、不同条线进行有效衔接。从这一意义上来说，内部资本充足评估程序涉及银行内部管理机制的建设和基础能力建设，是内部管理链条协调配合的过程，任何环节出现问题都将形成短板，影响到第二支柱建设的整体推进。只有深刻认识到这一点，才能使内部资本充足评估程序得以顺利组织实施，将第二支柱建设落到实处。

第二，第二支柱需要经历持续探索、不断完善的过程。目前第二支柱的具体评估方法论在国际上尚缺乏成熟和统一的认识。我国只有部分商业银行刚刚开始实施第一支柱的资本计量高级方法，更多的银行仍在进行资本计量高级方法的准备或者可能长期实施权重法，各家银行风险计量和管理水平参差不齐，对第二支柱的认识必然存在很多模糊和分歧。同时，随着我国金融市场的快速发展，商业银行业务趋于多元化、复杂化，风险种类、风险形态正发生着深刻变化。在这样的背景下，监管机构和银行对内部资本充足评估程序的认识必然有一个逐步深化的过程，第二支柱建设也需要经过长期和深入的探索。因此，一方面，现阶段对于各银行的内部资本充足评估程序建设，应更侧重于定性管理，鼓励银行通过建立完整的治理架构和流程来提高全面风险管理水平，并匹配充足的资本；另一方面，在后续推进银行第二支柱实施申请中，如果监管部门能尽早对银行内部资本充足评估程序制定统一的评估标准，将有助于促进内部资本充足评估工作的规范化，实现各家银行的第二支柱资本要求在银行之间具备可比性和公允性，将对加快银行第二支柱建设进程起到极大促进作用。

第三，第二支柱建设应重点着眼于银行内部能力建设。第二支柱实施的意义不仅仅在于满足监管要求，更重要的是在监管达标的基础上推动银行管理水平和管理效率的提高，是对管理架构、组织流程、模型方法、数据基础及IT系统等多方面能力建设全面完善的过程。作为第二支柱的核心内容，“内部资本充足评估”的目的不是应对“监督检查”，而是以落实监管要求为契机，努力提高自身经营管理水平，形成业务发展、风险管理和资本约束三位一体的良性互动机制，从而进一步提高银行的经营效率和核心竞争力，这是建设现代商业银行的必然要求。